I problemi della proposta di PRG '94 riguardo ai Masterplan
I PROBLEMI DELLA PROPOSTA DEL PRG DEL '94 RIGUARDO AL MASTER PLAN

Scopo del presente capitolo è quello di procedere, in base alle linee direttrici individuate dal Master Plan, ad una disamina degli elaborati della proposta di Piano Regolatore '94 predisposta dai competenti uffici dell'Amministrazione Comunale e dai consulenti a suo tempo incaricati al fine di individuarne le necessarie specificazioni, adempimenti e risorse affinché, a breve termine, la stessa Amministrazione possa procedere agli atti dovuti per garantire la fase di adozione dello strumento urbanistico. Tutto questo si rende necessario, in quanto la strategia politico-urbanistica indicata dal Master Plan risulta essere profondamente mutata rispetto alle premesse assunte agli inizi degli anni '90 per l'elaborazione del PRG.

Il percorso di preparazione del PRG ha avuto inizio, infatti, all'inizio degli anni '90 con la predisposizione degli studi di base di analisi del territorio; la metodologia allora scelta fu quella di far precedere la proposta di Piano da una serie di approfondimenti sulle condizioni fisiche del territorio, sull'andamento socio-economico della realtà carpigiana, sui dati relativi al sistema della mobilità, oltre che da una lettura dell'attuazione del Piano Regolatore attualmente ancora vigente. Tale lavoro di analisi consentì la precisazione dei vincoli esistenti sul territorio, la quantificazione di massima e teorica della domanda degli spazi, della mobilità, della qualità ambientale; ed è culminato nella proposta di PRG presentata pubblicamente nel giugno del 1994, accompagnata poi dalla pubblicazione dei materiali di analisi e dai "Quaderni" tematici appositamente curati a fini divulgativi. E' utile richiamare brevemente gli obiettivi che l'Amministrazione si diede ad inizio del percorso del PRG evidenziandone la coerenza con le linee strategiche del Master Plan:

- il primo obiettivo riferito a garantire la tutela della qualità ambientale delle risorse presenti nel territorio carpigiano, era perseguito dalla proposta di PRG '94 sia nella scelta di salvaguardare il territorio extraurbano con un tipo di normativa di specificazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale, sia nell'idea di progettare la realizzazione di una significativa cintura verde di bosco urbano all'intorno dello spazio edificato della città. Obiettivo e proposta si ritengono coerenti con gli indirizzi assunti dal Master Plan, in particolare nella scelta di garantire un'attuazione degli ambiti di trasformazione insediativo-ambientale posti al contorno della città edificata che prevede la destinazione a verde pubblico e privato di almeno l'85% del superficie territoriale;

- il secondo obiettivo, riferito alla volontà di mantenere e completare l'attuale disegno della città evitando le tendenze a favorirne processi di nuova espansione, era accolto dalla proposta di PRG '94 con una previsione di espansione di circa 3.500 nuove unità immobiliari e di 4.000 nuove unità immobiliari. per completamento della città esistente (per complessive 15.000 stanze equivalenti circa). Obiettivo e proposta si ritengono coerenti con gli indirizzi assunti dal Master Plan che indica appunto in circa 15.000 stanze equivalenti il dimensionamento residenziale del nuovo PRG

- il terzo obiettivo era riferito alla necessità di garantire, sia pure nel rispetto delle indicazioni di contenimento dimensionale, una adeguata offerta di spazi per le attività produttive e direzionali. L'offerta di tali nuovi spazi, che il PRG '94 ha proposto, assomma a circa 215.000 mq di Superficie Utile per le zone industriali; circa 54.000 mq di S.U. per le zone artigianali e 50.000 mq per le zone direzionali-terziarie. Obiettivo e proposta si ritengono coerenti con gli indirizzi assunti dal Master Plan per quanto si riferisce al dimensionamento delle zone industriali (circa 215.000 mq) mentre il dimensionamento delle zone artigianali risulta quasi raddoppiato (circa 100.000 mq di S.U.) al fine di favorire una adeguata offerta alla domanda presente. Il dimensionamento delle zone direzionali-terziarie è più elevato di circa 20.000 mq di S.U. al fine di destinare una nuova area a funzioni direzionali strategiche di rilievo regionale, posta all'ingresso meridionale della città, in stretta contiguità con il casello autostradale ed adeguatamente progettata con soluzioni di qualità architettonica, infrastrutturale ed ambientale.

- il quarto obiettivo assunto dall'Amministrazione si riferiva alla necessità di attivare una politica di riqualificazione urbanistica ed edilizia dei tessuti della città esistente. Le norme della proposta di PRG '94 dettano effettivamente regole complessive che hanno l'ambizione di favorire la trasformazione di intere porzioni della città, il loro recupero, la loro ristrutturazione, il loro mutamento d'uso, anche se va evidenziato che, a causa della rigidità e complessità della norma e della oggettiva difficoltà del Sistema Informativo a fornire un supporto adeguato l'obiettivo, in sostanza, risulta disatteso;

- il quinto obiettivo assunto dall'Amministrazione era riferito alla necessità di rafforzare il legame tra Carpi ed il resto del territorio prospettando uno scenario d'area vasta (mobilità, viabilità, servizi) in coerenza con gli strumenti di pianificazione sovraordinati (regionale e provinciali). La proposta di PRG '94 ha colto in parte il presente obiettivo individuando politiche di rafforzamento del ruolo di Carpi come città regionale nell'ambito dei servizi e dell'identità culturale, ma non osando portare a sistema e valorizzare la collocazione strategica della città nell'ambito di un più complesso scenario padano e di relazione con il Nord Europa, elementi che, invece, risultano essere i punti portanti del Master Plan;

- il sesto obiettivo era riferito alla necessità di rendere semplice e facilmente gestibile per il cittadino e per gli uffici tecnici il sistema normativo del PRG. La proposta di PRG '94 ha di gran lunga disatteso le aspettative prospettate sia a causa di problemi di natura tecnico-informatica riferiti al S.I.T., sia a causa della farraginosità dell'impianto normativo predisposto. Le linee strategiche del Master Plan riassumono obiettivi di semplificazione delle Norme e di snellimento delle procedure atte a fornire un servizio adeguato a cittadini e tecnici; l'impostazione del nuovo PRG descritto nei paragrafi seguenti evidenzia tutto ciò.

In estrema sintesi, due paiono essere i tipi di problemi che la proposta del PRG '94 ha messo in evidenza e che il nuovo PRG dovrà risolvere: il primo di natura giuridica che pone questioni ostative alla sua approvabilità, il secondo riferito alla reale fattibilità attuativa dello strumento urbanistico.

La questione maggiormente problematica e' quella riferita all'attuazione del PRG: e' qui che la proposta rivela l'intrinseca sua debolezza.

La nuova impostazione proposta dal Master Plan rafforzerà comunque la proposta di PRG riguardo alle scelte fondamentali, confermando cioe' la sua impostazione ambientale e garantendone al contempo la reale capacita' attuativa. L'approccio nuovo dello strumento urbanistico scommette sul coinvolgimento di responsabilita' da parte dei privati, in base a principi di equità, garantiti e coordinati dall'Ente pubblico. Da una regolamentazione dirigistica si e' dunque passati ad un sistema di "regole certe e trasparenti", ad uno "spazio del privato" con cui l'Amministrazione dovrà venire in concertazione. A ciò portano inevitabilmente le sentenze della Corte Costituzionale di questi ultimi anni sia in materia di espropri che di decadenza quinquennale dei vincoli pubblicistici non altrimenti realizzati.

A. Problemi di natura giuridica

Prima questione: Piano Strutturale e Piano Operativo

La suddivisione proposta non trova a tutt'oggi riscontro nella legislazione vigente, anche se la recente proposta di legge urbanistica nazionale ipotizza l'introduzione dei due livelli di PRG Non ancora precisamente definiti risultano, comunque, essere contenuti e significato dei due livelli: se quello strutturale debba configurarsi come piano vincolistico o puramente programmatico; se quello operativo possa anche caratterizzare vincoli conformativi urbanistici sulle proprietà presenti. Nel qual caso non potrebbe risultare ad approvazione di esclusiva competenza comunale. Proprio su tale punto l'ipotesi della proposta del PRG '94 di distinzione tra Piano Strutturale e Piano Operativo, risulta debole, al punto che, laddove era stata prevista una titolarità del solo Consiglio Comunale a decidere su eventuali modifiche agli interventi di trasformazione previsti all'interno del Piano Operativo, si è poi dovuto tornare indietro sottomettendo anche tali Varianti alla consueta procedura della approvazione provinciale.

Seconda questione: la decadenza dei Vincoli conformativi della proprietà

La questione presente non si riferisce strettamente a problemi riguardanti l'adottabilità del Piano, ma va qui considerata perché per l'effetto congiunto delle questioni giuridiche e delle scelte del Piano difficilmente realizzabili, puo' risultare estremamente dannosa per il territorio carpigiano.

L'effetto congiunto delle due questioni, infatti porterebbe al rischio di una proliferazione di ricorsi da parte i proprietari di aree vincolate al fine di ottenere una possibilità edificatoria.

Conseguenza devastante di tale possibilità sarebbe l'avvio di un processo di urbanizzazione proprio nelle aree indicate dal Piano come meritevoli di tutela e di riequilibrio ecologico-ambientale (in particolare la "cintura verde" di bosco urbano posta ai margini del territorio urbanizzato).

Terza questione: illegittimità di modifica delle possibilità edificatorie del privato senza averne garantito il ricorso all'istituto giuridico delle "Osservazioni"

La questione si riferisce alla possibilità reale di poter insediare quella quota di Usi che le Norme di P.R.G. alla data di approvazione del Piano, teoricamente consentono. Avendo, infatti, il Piano prestabilito, a livello di ciascun comparto di intervento, le quote massime dei diversi usi funzionali da non superare, potrebbe verificarsi il caso in cui una quota parte dell' Uso richiesto (e disponibile al momento della presentazione della domanda della Concessione Edilizia) sia stata, nel frattempo, già utilizzata da altri. La debolezza ed illegittimità giuridica dell'impianto si riferisce ad un leso diritto per l'attuatore di poter esercitare i propri diritti di informazione e possibilità di proporre osservazioni in merito ad una potenzialità edificatoria (il poter usufruire di un determinato Uso) disponibile all'atto del Piano approvato e, poi, negatasi nel tempo per effetto di intervento di "terzi".

Quarta questione: la cartografia di base a supporto del Piano

La questione è di natura squisitamente tecnica e riguarda il problema della cartografia di base su cui la Provincia richiede che sia riportato il PRG. Obbligatoriamente tale supporto cartografico deve essere quello della Carta Tecnica Regionale (CTR) aggiornata in riferimento ai nuovi insediamenti ed alle nuove infrastrutture presenti alla data di adozione dello strumento urbanistico. La scelta dell'Amministrazione di Carpi di dotarsi di cartografia automatizzata e di utilizzare l'occasione del PRG per la predisposizione dell'impianto di base del Sistema Informativo Territoriale Locale (SITL) appare valida ed assolutamente condivisibile, senonché occorre effettuare una verifica precisa e tecnicamente documentata sulla possibilità di correlare la banca dati cartografica del PRG (aggiornata dal punto di vista degli insediamenti alla situazione attuale) con la CTR regionale (o in versione raster, o in versione digitale). Non potendo prospettarsi, per evidenti ragioni di tempo, l'ipotesi di un nuovo volo che aggiorni automaticamente la CTR regionale, suddetta correlazione dovrà essere verificata sia sul versante della potenzialità dello strumento SW impiegato presso il Comune di Carpi, sia in riferimento alla necessità di correlare insieme le due banche dati in un mosaico che abbia a sfondo la CTR e che la modifichi e la "pulisca" laddove siano presenti aggiornamenti infrastrutturali ed insediativi. Il supporto cartografico così risultante dovrà, comunque, essere validato dalla Amministrazione Provinciale.

B. Problemi di fattibilità attuativa

Questo problema risulta essere l'ostacolo maggiore della proposta del PRG '94 che, avendo assunto una strategia attuativa di tipo prevalentemente pubblicistico, si scontra con problemi di fattibilità finanziaria e di impiego di risorse umane.

Lo sforzo da compiere riguarda un nuovo ruolo dell'Amministrazione Comunale, di controllo, indirizzo e programmazione delle fasi di attuazione del Piano e non di sostituzione del privato.

Prima questione: i Piani Particolareggiati di tipo pubblicistico

Il Piano è articolato per Comparti di attuazione preventiva di cui quelli di tipo pubblicistico risultano essere circa 40 (per una Superficie Territoriale di circa mq. 9.270.000). L'Amministrazione di Carpi nell'ultimo ventennio è stata in grado di realizzare solo 15 Piani di questo tipo complessivamente corrispondenti ad una Superficie Territoriale di circa mq. 1.950.000. Considerando, inoltre, il fatto che, normalmente, per redarre, seguire ed attuare un Piano di iniziativa pubblica è necessario l'impiego di 2 persone per un tempo di circa 2 anni, risulta non sufficientemente dimensionata l'attuale struttura degli uffici tecnici dell'Amministrazione Comunale per garantire il raggiungimento di un tale obiettivo.

Seconda questione: irrealizzabilità della prassi espropriativa

La questione precedente si rileva ancor più grave quando la si consideri dal punto di vista della reale capacità espropriativa da parte dell'Amministrazione Comunale, presupposto essenziale per poter procedere all'attuazione di un Piano Particolareggiato di iniziativa pubblica. La tabella seguente mette a confronto quale che sia stata nel ventennio passato la reale capacità espropriativa dell'Amministrazione Comunale rispetto alle indicazioni del Piano urbanistico vigente, raffrontandola alle proposte del PRG '94. La capacità espropriativa riscontrabile a Carpi nel ventennio '80-'97 in relazione ai Piani Particolareggiati di iniziativa pubblica evidenzia che:

  • sono stati espropriati 30 ettari dei 36 previsti per le politiche residenziali di edilizia PEEP (83% di realizzazione);
  • sono stati espropriati e realizzati i 39 ettari previsti per gli interventi PIP della zona industriale (100% di realizzazione);
  • sono stati espropriati 54 ettari dei 79 previsti per le politiche dei Servizi sociali (68% di realizzazione);
  • sono stati espropriati 11 ettari dei 39 previsti per le politiche del Verde (28% di realizzazione).
Il confronto dei dati del ventennio 1980-'97 con le scelte della proposta di PRG '94 (assunto a valenza ventennale, anche se, coerentemente con la legge regionale, occorrerebbe riferire i dati ad un arco di tempo decennale) evidenzia una situazione globalmente sovradimensionata, sia in termini di superfici investite che in riferimento alle prospettive di fattiva realizzazione degli interventi:
  • nel raddoppio delle previsioni produttive (da ettari 39 ad ettari 75);
  • nel triplicamento delle previsioni residenziali (da ettari 36 ad ettari 113);
  • nel quintuplicamento delle previsioni di servizi e verde (da ettari 118 ad ettari 655).
In riferimento alla capacità realizzativa del Comune si evidenzierebbe, dunque, la necessità di garantire una politica espropriativa che incrementi di oltre il 500% la quantità di superfici da investire (da ettari 134 ad ettari 853) e, limitandosi alle sole aree dei servizi e del verde, dovrebbe raggiungere quasi il 1000% (da ettari 65 ad ettari 655).

Capacita' espropriativa del comune nel ventennio 80-97 in raffronto con le indicazioni della proposta del PRG '94 (in ettari di superficie)

PIANO VIGENTE (anni 1980-1997) PROPOSTA PIANO '94
DESTINATI
Ha
REALMENTE ESPROPRIATI Ha DESTINATI

% Ha .

INCREMENTO
DESTINATI
%
DA ESPROPRIARE
%
RESIDENZA 36 30 83 113 214 277
PRODUTTIVO 39 39 100 75 100 100
SERVIZI 79 54 68 89 13 65
VERDE 39 11 28 576 1377 5136
TOTALE 193 134 69 853 342 536
SERV/VERDE 118 65 55 655 463 923

Terza questione: costi impossibili di realizzazione

Ma è proprio dal punto di vista dei costi reali che l'Amministrazione Comunale di Carpi dovrebbe sostenere che si evidenzia la maggior debolezza della strategia realizzativa assunta dalla proposta di PRG '94 fondata esclusivamente sulla prassi dell'esproprio generalizzato. Infatti mq. 8.530.000 complessivi di aree da espropriare (mq. 6.550.000 nel caso di servizi e verde) comportano all'incirca (per un valore delle aree di esproprio, tramite accordo bonario, così come sta operando attualmente l'Amministrazione per l'acquisizione delle aree PEEP, di circa £. 90.000 al mq.) un costo complessivo di circa £. 770 Miliardi (per le sole aree di servizi e verde di circa £. 590 Miliardi). A questo valore vanno aggiunti gli espropri necessari per procedere all'acquisizione delle aree per la realizzazione delle nuove infrastrutture stradali previste dal Piano (circa £. 30 Miliardi). Dunque, per un totale complessivo, per sola acquisizione di aree di esproprio, di oltre 800 Miliardi. Se si assume in 10 il periodo di validità dello strumento urbanistico, la cifra di cui sopra, suddivisa in tranche annuali da caricare sul bilancio annuale dell'Amministrazione Comunale, evidenzierebbe la necessità di destinare ogni anno circa 80 Miliardi per garantire la realizzazione delle politiche di esproprio del Piano (che potrebbero scendere a 40 nel caso si considerasse il Piano a valenza ventennale). Si tenga conto che, negli ultimi 3 anni, la capacità espropriativa del Comune di Carpi risulta essere mediamente di £. 1,5 Miliardi/anno.

Quarta questione: difficoltà di gestione dell'impianto normativo

In generale l'impianto normativo assunto dalla proposta di PRG '94, appare alquanto farraginoso e di scarsa gestibilità da parte degli operatori dell'Edilizia Privata che dovranno garantire la buona riuscita e qualità delle trasformazioni previste. Ciò in riferimento sia alla struttura stessa delle Norme piuttosto complessa e minutamente articolata in sottocasistiche funzionali di estremo dettaglio, sia in riferimento alla terminologia utilizzata che spesso si discosta da quella comunemente in uso, sia per il richiamo necessario ed indispensabile, ai fini delle stesse possibilità applicative della norma, alle funzioni del Sistema Informativo Territoriale, non sempre in grado di corrispondere tecnicamente alle esigenze richieste. Valga come esemplificativa la questione riferita alla possibilità di potere realmente insediare, in relazione agli interventi di nuova edificazione o di trasformazione dei fabbricati esistenti all'interno delle "aree a morfologia complessa", la quota parte degli Usi che le stesse Norme di PRG, alla data di approvazione del Piano, avrebbero teoricamente consentito. (cfr. terza questione del punto 1). Il dover verificare "on line" la situazione degli usi ammissibili e disponibili all'interno di ciascun comparto, pone, ancora una volta, come essenziale:

  • il problema del grado di attendibilità delle banche dati del SIT rispetto ad una validazione di certezza giuridica degli Usi presenti;
  • il problema della complessità del tenerle aggiornate nel tempo sia in relazione alle fonti, alle procedure ed alle risorse umane realmente disponibili all'interno dell'Amministrazione;
  • il problema, infine, della necessita' di monitorare anche quelle trasformazioni d'uso "sommerse", che, cioè, non vengono registrate dagli strumenti autorizzativi rilasciati consuetudinariamente dal Comune (vedi ad esempio un mutamento d'uso da residenza a piccolo ufficio professionale).